案   由：关于多措并举 加快推进我市基层卫生人才队伍建设的建议
提 案 者：农工党市基层委员会、市政协文教卫体委员会
提案内容： 

    近年来，我市紧紧围绕医药卫生体制改革发展大局，加快基层医疗卫生服务体系建设，通过新建和回购等多种渠道，完成了全市18个社区卫生服务中心和232个社区卫生服务站建设，基层社区卫生服务机构硬件设施、布局设置和内涵建设都有了质的飞跃，群众就医环境焕然一新。推动基本药物制度在全市实施，药品实行零差率销售，仅2012年1到10月份，全市社区卫生服务机构门急诊总数达113万人次，中心和站门诊均次费用同比下降30%到67%，基本公共卫生服务均等化逐步实现，重大公共卫生项目有效实施，效果显著，人民群众得到了真正的实惠和方便。但是由于我市基层卫生机构经历了近十年的产权制度改革，改制后的基层医疗卫生机构在人才培养上投入少、机制缺，人才队伍出现严重的僵化、老化现象，人才队伍建设不足成为制约基层卫生机构更好地履行职能的最大瓶颈。
    一、基本现状与存在问题。
    1、基层卫生队伍人数不足。目前，全市社区卫生服务中心人员总编制设置1180个，至2012年6月底，实际在编人员人数886人，占编制的75%，在编人员中有332人仍留在改制医院或外借在其它单位工作，目前实际在社区卫生服务中心工作的在编人员只有554人，占总编制的47%。在编人员地区分布也不均衡，部分地区和卫生服务站人员更是紧缺，人才队伍数量的绝对不足已难以维持正常工作的开展。全市18个社区卫生服务中心60%没有实行24小时值班，全市只有杨巷社区卫生服务中心收治住院病人。
    2、基层卫生队伍结构不合理。目前，在社区卫生服务中心工作的卫生技术人员偏少，后勤工作人员多，在岗的554名在编人员中，具有执业医师资格的只有207人，而且年龄结构老化，中心在编人员40岁以上的占50%，特别是社区卫生服务站工作人员，年龄在50岁上的约占到50%以上，人才后继乏力，出现严重断层现象。
    3、基层卫生队伍服务能力不强。基层卫生机构人才匮乏，普遍存在学历不高、职称较低、专业培训缺乏，以及很难引进高层次人才等诸多问题。全市基层医疗卫生机构中，医生学历普遍以专科、中专为主，职称以初级为主。全市社区卫生服务中心工作人员中，具有大学本科以上学历的只占17%，只有8人具有高级职称。在691名社区卫生服务站工作人员中，取得执业医师资格的只有25人，只占总数的4%。基层队伍整体素质偏低，直接影响到群众看病就医的安全和全民健康水平的提高。
    二、原因分析
    造成基层人才队伍建设严重不足的原因是多方面的，既有历史遗留问题，也有体制机制的原因。主要在以下几个方面：
    1、编制缺额较多，基层人员供需失衡。根据《江苏省基层医疗卫生机构设置和编制配备标准实施意见》规定：政府主办的社区卫生服务中心或乡镇卫生院的人员编制，原则上应按每万常住人口配备11—18名人员设置。目前，我市社区卫生服务中心的编制数只是参照卫生院的最低配备标准，按每万人11人的标准设置，总编制数是1180个，且在编率不到50%。而我们周边地区如苏州、镇江等地区均按每万常住人口18名的标准配备，并在中心编制之外按每万人3人的标准核定社区卫生服务站事业编制。
    2、发展环境较差，难以吸引和留住人才。基层医疗机构的工作环境和待遇相对较差，特别是社区卫生服务站工作人员的收入偏低。基层医疗机构医生业务能力的提升和个人价值的实现与城区医疗机构存在很大差异，同学历、同职称人员的收入水平也有较大距离，导致优秀人才不愿到基层工作，在基层工作的医务人员积极性不高，心态不稳定，千方百计寻求机会向市级医院调动，基层医疗机构的用人环境缺乏吸引力。
    3、改革成本消化，基层队伍出现阶段性断层。我市基层医疗卫生机构经历了产权制度改革，实行了产权私有、人员国有的经营模式。改制后的基层医疗卫生机构为了实现利润的最大化，在人才培养上缺少投入、缺乏培养机制，以至于目前基层人才队伍青黄不接，老化严重，出现阶段性的人才断层。
    三、建议和对策
    党的十八大指出，要“健全农村三级医疗服务网络和城市社区卫生服务体系”，“提高医疗卫生队伍服务能力”。为实现这一目标，结合我市实际情况，提出以下建议：
    1、政府支撑，加快提高社区卫生服务机构编制设置。一是要严格按照有关政策落实编制。要根据我市的经济社会发展实际情况，适当提高我市社区卫生服务中心人员编制的配备标准，建议按照每万人18人标准尽快完善编制设置。二是要理顺改制医院在编人员的人事关系。可以参照军转干部定性不占编的做法，明确其事业编制身份但不占用社区卫生服务机构编制，将这部分人员所占编制回归到社区卫生服务中心，用于录用社区卫生服务中心医务人员。三是建议参照镇江等地做法，在社区卫生服务中心编制以外，按一定的标准为社区卫生服务站设立事业编制岗位，吸引更多医卫人才到基层卫生一线工作。
    2、多措并举，加快充实社区卫生服务机构人才队伍。一是加快基层卫生人才定向培养步伐。按照省发改委等部门下发的《关于定向培养农村卫生人才的通知》精神，在编制允许的前提下加大定向培养的力度，采用“定点招生、定向培养、协议就业”的方式，选送热心社区卫生服务工作的本地籍高中或大专毕业生到医学院校进行培养，学习期间由政府提供一定的奖学金，毕业后到社区卫生服务站工作，为我市基层医疗机构输送更多更稳定的专业力量。二是在现有卫生队伍中择优录用。建议对社区卫生服务机构采用新人新办法和合同制管理的非编工作人员，以及符合条件的乡村医生，可以通过考试录用的方法，择优选录一批有基层工作经验的卫生技术人才，稳定现有卫技人才队伍。三是向社会公开招考卫技人员。市委机构编制委员会办公室等相关部门，应当允许社区卫生服务机构在市卫生行政部门的统一组织下，在编制范围内，向社会公开招考大中专院校毕业生等卫技人才，充实社区卫生服务队伍，提高社区卫生服务工作的质量和技术内涵。
    3、健全机制，加强基层社区卫技人员培训和交流。一是要加强在职卫生人员学历教育。鼓励在职卫生人员参加成人高等教育举办的医学类、相关医学类和药学类专业的学历教育，鼓励已取得执业资格的在职卫生人员按照专业对口原则参加各级各类学历教育。二是建立和健全在职卫生人员培训进修制度。每年组织基层卫生人员进行培训，培训内容应有针对性，注重实效，在培训的内容和形式上有所突破，培训经费应由市级财政予以补助。同时，按照省《全科医师规范化培训工作实施方案》有关要求，建立全科医师规范化培训制度。三是严格落实卫技人员双向交流政策。落实省《关于城市医生晋升职称前到城乡基层医疗卫生机构服务的意见》有关规定，在实行病人“双向转诊”的同时落实城乡医院对口支援制度，建立城区医疗机构对基层卫生人员免费培训进修制度和对口下乡扶持制度，定期举办各种业务培训班或派专家到基层举办讲座、讲课等，帮助基层卫生医技人员、乡村医生更新业务知识，提高业务能力。四是加强培训考核。将培训结果作为基层卫生人员岗位聘任、年度考核和职称晋升的重要依据，充分调动基层卫生人员参加业务培训的积极性和主动性。
    4、创造条件，营造用人留人的工作环境。一是政府加大扶持力度。加大财政投入，改善办医条件，逐步加大卫生投入占财政支出的比例，千方百计增加基层卫生人员收入，特别是要大幅度提高卫生服务站人员的工资收入，争取年收入达到5万元，稳定乡村医生队伍，吸引人才流向最基层。二是加大绩效考核。形成合理的绩效工资水平决定机制、完善分配激励机制和健全分配宏观调控机制。全面推进“按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理”的用人机制，制订和完善合理的绩效考核制度，建立科学的考核体系，保证医护人员的工作绩效与收入相一致，充分调动基层医护人员积极性。根据社区卫生服务站工作的实际情况，完善社区卫生服务站从业人员的收入分配机制，建议将社区卫生服务站的部分收支积余作为乡村医生的奖励性工资，经绩效考核后奖励给乡村医生，以提高卫生服务站工作人员的积极性。四是加强梯队建设和培养。对基层卫生人才在职称评定等方面给予一定的政策倾斜，对一些具有一定学历和业务水平的青年医务工作者要积极使用，大胆提拔，让其在社区卫生服务机构的主要岗位上接受锻炼，加快成长，保证社区卫生服务事业的可持续发展。

市人力资源和社会保障局答复情况：

    从目前来讲，加强基层卫生人才队伍建设，使基层社区卫生服务中心真正发挥其功能，实现卫生事业优质、高效普惠民众的目的，我们将会同市卫生局从以下几方面来逐步解决：
    1、逐步解决人员短缺问题。根据目前事业编制总的框架，在报经市委、市政府同意后，拟对社区卫生服务中心人员的补充上，加快工作步伐。一是根据市卫生局的人员招聘总体规划，拿出专门的岗位，放宽招聘条件，从社会上招聘补充社区卫生服务中心医卫类人员。对现专业结构不合理的，在设置招聘岗位时进行有效的倾斜。二是由于工作职能的变换，编制在医院，工作在中心的原防保人员，要尽快将人员划入中心管理。三是对目前已经在社区卫生服务中心工作的“新人”，设定客观的、符合实际的考试考核办法，将这些“新人”招聘进编。四是对编制留在社区卫生服务中心、返聘到改制医院（门诊部）工作的人员，在留用合同期满后，根据本人意向，逐步回归到社区卫生服务中心。五是对外单位借用人员进行理顺清理。六是在三年内由市政府出全资或部分资金在取得省教育厅委培计划后，根据实际需要，通过委托有关高校代培的方式，培养适量医卫类毕业生，并签订“定向培养”协议书，规定服务年限不少于6年，充实社区卫生服务中心队伍。
    2、逐步解决业务技能提升的问题。市卫生局针对现阶段社区卫生服务中心业务提升的问题，考虑实际解决办法。一是针对执业资格人员严重短缺的状态，按照省卫生厅等七部门《关于城市卫生支援农村卫生工作的实施意见》（苏卫医[2003]20号）文件精神，对在市级医疗机构中需要晋升中、高级职称的人员，除有公立医院的镇（街道）外，每个市级医院分别包干支援定点镇（街道）的社区卫生服务中心相应科室的工作，并签订支援协议，保证把科室的业务水平提高到协议中规定的水平，以最快最有效的办法解决业务技能提升问题。二是采用外送学习（进修）、人员对口交流的办法。首先是按上级培训要求对新分配毕业生及相关专业人员参加“全科医师”规范化培训。其次选送优秀医卫类人员到专业院校、市级医院进行学习锻炼。对选送专业院校学习的，签订培训协议，学业完成并继续留在社区卫生服务中心的，适度解决参训人员的培训费用。另外要选派管理人员和业务骨干到国内外学习社区先进的管理模式和理念。
    3、逐步解决人员的长效管理问题。我们将积极协助卫生局做好以下工作。一是修订完善符合社区卫生服务中心实际的人员管理制度。社区卫生服务中心经过近一年的运转，业务的运行和人员的管理，已形成相应的管理基础。我们将遵照社区卫生服务中心的运行特点，修改完善人员管理相关规定。二是强化聘期和年度考核。按照岗位聘用的要求，规范社区卫生服务中心实有人员的聘用管理，同时强化平时考核和年度考核，把业绩与激励机制结合起来，真正调动人员的主动性和工作积极性。三是推进人员的竞岗淘汰体制。按照事业单位工作人员聘用办法，对现有岗位按专业类别进行分类，实行竞聘上岗、落岗转岗等方式，推进人员的优化组合，提升服务水平。
    除此之外，我们还将就目前社区卫生服务中心的其他一些问题如管理体制问题、医疗资源的合理分布问题等，向市委、市政府提出建议，并尽快落实。