2022年市政协四号重点提案

案由：关于加快推进农房改造工作的提案

提案类别：合并提案

提案者：市政协新庄街道工作委员会、农工党宜兴市基层委员会、潘俊杰

主办单位：农业农村局

协办单位：自然资源规划局、住房和城乡建设局

提案内容（一）：

关于农房更新改善中需要打通政策路径的提案

宜兴市新庄街道办事处

随着城市化进程的快速发展，农村人口非农转移造成了农村常住人口的显著减少，村庄“空心化”趋势日益明显，农户建房存在的“一户多宅”、超法定面积占有宅基地和建新不拆旧等违规现象更是加剧了土地资源紧缺与农村宅基地闲置浪费严重并存的矛盾。目前大部分农村面貌陈旧、村庄建设无序、基础设施落后、环境脏乱差等问题日益突出，闲置、危旧、倒塌的农房比比皆是，与宜兴打造区域性国际化中心城市的定位形成较大“反差”。近年来，全市大力推进农村人居环境改善，积极推进住房改革试点工作，一定程度上改善了农民居住条件和农村环境，但仍未从根本上改变农村的基本面貌，腾退的宅基地无法得到有效利用。今年以来，市委市政府提出深入推动农村住房整村（自然村）更新改善，选取全市20个自然村作为先行先试试点推行，但在实际操作中，仍有很多政策性的制约和措施性的难题，以致于群众农房更新的主动性和积极性没有更好的调动起来，产生一系列阻碍和约束，需要我们解放思想、顶层设计、改革创新。

存在的问题：

一是村庄缺少详细规划，已编制完成的村庄详规与土地规划、农房更新实际需求不一致等原因，导致宅基地和农房盘活利用缺少明确的方向。

二是土地规划空间指标总体不足，尽管国家法律明确规定，新增用地指标的5%可以用于乡村振兴建设需要，但在耕地保护目标的挤压下，村庄周边紧挨永久基本农田，无新增宅基地建设扩展空间，难以实现异地集中更新。

三是农房更新仅靠街道财政单一投入远远不能完全满足需要，亟需撬动社会资本，而吸引外部资本又面临一些体制机制瓶颈尚未突破，比如利用宅基地合作建房后所得房屋无法保证应得权利，一定程度上影响了社会资本参与积极性。

几点建议：

一是打通宅基地和农房使用权向社会资本流转通道，允许使用权部分流转部分自用，建立宅基地使用权抵押贷款机制，既保障了农民的资格权，又增强了对资本的吸引力，形成楼下居住、楼上民宿的“共享”民宿模式。

二是按照“宅基地减量化”基本原则，在实际建设过程中，势必会规划设计部分叠墅和农民公寓供选择（俗称“小产权房”），我们需要打破常规、突破创新，请市级部门能出台相关政策，明确农房异地更新过程中，叠拼宅基地分割和平层（公寓楼）不动产权办理路径。

三是按照农房更新改善相关政策，更新改善申请者必须是本村集体经济组织成员，一定程度上受到区域性的限制和规划的制约。建议在本村农房更新占补平移空间不足时，依托国土空间规划调整契机，能打破传统思维，在整村平移到土地性质许可的邻村（跨行政村）集中连片更新路径上提供政策支撑。

四是农房建设的资金大部分需要农户自行支出，很多农户拿不出足够资金进行更新改造，而且农户贷款额度小、分布散、利率低，对金融机构吸引力不是很大，难以从银行等金融机构获得贷款用于房屋更新，街道需要配套出台激励政策对建房农户进行奖补，同时，镇村两级又需要投入大量资金建设公共配套，资金短缺出现瓶颈。建议市政府能出台相应资金奖补政策以及加强对镇（街道）财政的扶持力度。

提案内容（二）：

关于进一步盘活利用农村宅基地的建议

农工党宜兴市基层委员会

农村住房建设不仅是关系到农民群众最直接、最现实的利益问题，更是服务和服从于未来乡村振兴长远目标的重要问题。目前我市农房全面排查总数为20多万户，农房面积初步统计4500多万平方米，其中仍有大量上世纪八十年代以前建造的房屋，以两开间一两层楼为主，毛石基础、空斗墙、预制板，结构简单，外形破旧，抗震防灾性能差，存在较大的安全隐患。我市作为无锡板块“乡村振兴的主战场”，加快推进农房更新改善工作已刻不容缓。然而，作为从根本上解决农房质量问题的手段，新（翻）建农村住房却面临缺用地缺资金缺政策的“三缺”窘境，充分盘活利用农村宅基地，可以在很大程度上缓解面前的困难，助力我市乡村振兴战略的实施。因此建议：

（一）建立数据库，摸清底数。对全市农村宅基地排查摸底，建立宅基地数据库系统，摸清全市农村宅基地底数、面积、修建年代、基本状态、所有人信息等情况，尤其是闲置宅基地、废弃宅基地的底数，为有效盘活利用农村宅基地提供基础数据支撑。

（二）适度规模化，优化资源配置。优化土地利用规划和镇村建设规划，在部分公共基础设施条件较好、规模较大的规划保留村庄附近设立农房集中更新建设区，优先完善配套设施和公共服务体系，以“筑巢引凤”的模式引导需要异地建房的农村居民分批向片区集中，通过适度的规模化提升相关建设和配套资金的投资效益。用时间换空间，适当拉长整村翻建周期，逐步将一般村庄和50户以下的小规模规划发展村庄的宅基地进行回收利用，可以缓解因村民建房意愿不一致而影响农房更新改善工作推进的困难。

（三）区域统筹，有偿使用。参考溧阳上兴镇宅基地改革试点模式，在部分经济基础较弱但土地资源充足的镇村进行科学选点，划设适量建设用地片区，面向全市有建房资格的农村居民进行宅基地拍卖。竞拍取得新宅基地的居民可以按政策建设符合风貌管控要求的住房，同时回收原有宅基地。拍卖所得资金统筹用于所在镇村进行农村住房、公共配套设施建设，提升村庄人居环境，通过跨区域进行农房更新改善让宅基地活起来，缓解部分地区的资金困难。

（四）以地换房，灵活安置。在规模较大的规划发展村庄试点宅基地和闲置农村住房跨镇村流转，流转所得资金用于改善部分老人村、空心村较多的村集体资金状况，提升贫困村民的生活水平。村集体建设部分小户型和多层住宅作为集体资产，供宅基地流转后的本村无房户使用，多余房屋可以出租给其他村民或外来人员使用，进一步增加村集体收入。通过“权益换资金、资金换住房”的模式引导困难群众实现住房更新改善，提升困难群众进行住房更新改善的意愿，缓解经济薄弱村的资金困难。

（五）有偿退出，集约使用。农村居民主动放弃使用宅基地并承诺不再申请使用宅基地的，村集体对宅基地及其地面建筑物进行回收利用并给予适当补偿。对退出的不符合村庄规划建设利用的宅基地等建设用地实施复垦，复垦产生的指标优先用于本集体经济组织内的基础设施和乡村振兴项目，仍有结余的在全市范围内进行统筹，按市政府确定的交易指导价交易使用。对按规划暂不改造的闲置宅基地，在房屋质量达标且符合环保要求的情况下，由村集体通过出租、开办农家乐或小型加工厂、改造为公共设施场所等方式进行盘活利用，增加村集体收入，缓解资金困难。

提案内容（三）：

关于加快推进农房改造工作的提案

潘俊杰

随着城镇化进程的快速推进，农村人口非农转移进程加快，村庄“空心化”趋势日益明显。由于过去宅基地审批不严格、宅基地管理缺乏法律依据等历史原因，农村宅基地面积超标、“一户多宅”、建新不拆旧等违规现象日益严峻。城乡面貌差距较大，农村地区特别是北部圩区，农房普遍建造于上世纪八九十年代，经年累月，限于当时建筑材料和工艺建造而成的农房，大多为空斗墙、联排式，村庄布局杂乱、房屋残损破旧，加之我市对农村建房的规划管控较严，部分农民住房由于长期没法翻修，质量极差，有的已经成为频临倒塌的危房，对农民的生命财产安全来说，存在较大风险和隐患，整体上与宜兴农村发展水平及农民美好生活需求不相称，部分农民改善居住条件的呼声很高。近年来，市委、市政府在农房改造方面做了诸多尝试，以“一推三治五化”专项行动为抓手，大力推进农村建房试点工作，涌现了一批农房改造的示范亮点，一定程度上改善了农民居住条件和农村人居环境，但仍未从根本上改变农村的基本面貌，与推进美丽乡村建设的要求仍有较大差距。因此，推进农房改造是大势所趋、民之所盼，刻不容缓，不仅是改善农村人居环境，吸引工商资本、人才、科技、文化等资源要素“由城入乡”，助力乡村振兴的重要举措，也是保护耕地红线，优化土地资源配置，实现土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求。

为此建议如下：

一要加快基础数据库建设，建好一张网。组织开展宅基地和农房调查，摸清宅基地、农房及权利主体等信息，摸清闲置农房数量、质量、分布和农民翻建意愿，建立市镇村三级联网的宅基地和农房基础数据库，实现动态更新，为农房改造打下基础。如武进、义乌等周边地区都以农房改造为契机，通过摸清底数，全面清理历史遗留的“一户多宅”“建新不拆旧”等行为，盘活土地资源，健全农村土地增减挂钩机制。

二要科学规划设计，绘好一张图。农房改造不是一朝一夕或三年五年就能完成的，在符合国土空间规划前提下，科学编制村庄建设规划，分类有序、渐进式推进，不搞千篇一律和“一刀切”。1、统筹布局抓规划。按照“点上突破一批，面上带动一片”思路，梳理确定若干农房改造试点村，在规划、土地、资金、建设等方面予以政策倾斜，实行集中攻坚、靶向发力，完成农房改造试点村的“多规合一”实用性村庄规划编制，以点带面，实现农房改造整体推进、整体提升。2、分类推进抓规划。比如，对于区位较好的城郊村，可以采取整村拆迁、集中建设、统一安置等办法；对于边远村、空心村，有些地方通过异地新建的方式，重点制定中心村和集聚点，实现“内聚外迁”；对于老年人、五保户等弱势群体较多的村，可以通过镇村联动、村户联动，统一建设一批基础设施完善、功能配套齐全的农民集中小区或村级公寓楼。

三要凝聚各方力量，下好“一盘棋”。1、坚持党建引领。围绕农房改造政策宣传引导、资格审核、项目把关、质量监管、基础配套等保障服务，充分发挥红色网格员和党员的带头作用。2、突出农民主体地位。通过组建村民自治小组、村民理事会等载体，把农民充分发动起来、组织起来，力促广大农民由“要我建”变“我要建”。3、吸引社会主体参与。探索宅基地“三权分置”改革，将农房使用权剥离出来，探索农房流转使用权抵押、转让。通过赋权盘活闲置农房，显化宅基地使用权财产价值功能，从而引入国有资本、社会资本、农创客、乡贤能人等多元主体，依托农房改造、闲置农房等资产资源开发利用，发展乡村旅游、高端民宿、康养产业等新业态新产业，促进人才、资金、技术等要素向农村集聚，助力乡村振兴。