民盟宜兴八支部

在“未富先老”的背景下,深度老龄化的巨大压力对现有养老体系提出了日益严峻的考验,目前全国每6人中就有一名老年人，到2040年将是3:1。医养结合作为社会养老的一种创新模式，满足了老年人对“医”与“养”的需求。自2013年首次提出医养结合的概念以来，国家已出台多项政策鼓励医养结合的发展。党的十九大报告特别提出，“医养结合是养老服务最核心内容，也是最基础的服务模式”“支持社会力量兴办医养结合机构，提供康复、护理、安宁疗护等多种形式的养老健康服务”。

虽然自2013年以来国家已经出台多项专业指导性文件支持医养结合发展，但医养结合的探索目前还处于起步阶段。目前实践中的主要类型有综合医院开设老年病科，康复科，附属于医院的护理机构，医院改制的康复医院，养老机构增设医疗服务资质，社区家庭医生模式，为辖区内的老人提供日常医疗监测上门服务等。

医养结合最主要的服务对象是有康复需求的老年人，包括慢性病老人。老年人患病率较高，对医疗服务依赖性更强，大型医院长期压床，资源紧张，很多养老院却有大量床位空置，很大原因是医护配套的欠缺。作为医养结合机构的主力军康复医院和护理院，社会资本不积极投入的原因主要有以下几点：

1、多头管理，边界不清晰，养老机构的行政管理部门为民政局，而医疗机构的行政管理部门为卫生与健康管理委员会，医保政策由人社部门制定，多头管理，审批门槛多，审批时间长。

2、专业人员稀缺。某民营护理院，很多老人得到了精心的照料和专业治疗，但也有一些老人露出遗憾“现在护理人员太少了，有时候护工们根本忙不过来，他们工作压力很大，如果能有更多护工就更好了。”随着老龄化进程加快，康复养老服务的需求会越来越多，若是人员不足，必然无法提供全生命周期的康养服务。同时，除了要鼓励更多人投身养老康复行业以外，专业性也不容忽视，当下国内高校并没有康养相关专业，多数从业人员是医学院校其他专业毕业的，经验不足，学历偏低。

3、定位和服务不匹配。“对于护理院来说，除了需要更多的护理专业人才，还存在发展中的一大困惑，就是定位和服务如何匹配。”某护理院院长说，目前护理院的设立必须按照一级医院的标准来配置，需要满足硬件、软件和人员的配备需求，但护理院规模一般比较小，床位数都不到200张，按照一级医院标准设置的话，很多医技科室都会闲置，也留不住高职称医师，运营成本偏高，生存压力很大。

4、支付保障是最大痛点。对于目前医养结合的主力军康复医院和护理院来说，医保虽然把两者都纳入了定点医疗机构范围，可以支付部分康复费用，但支付范围很窄，总体支付水平不高，限制条件较多，很多都是理疗和中医治疗项目，对老年人康复效果较好的现代康复治疗可报销项目偏少。护理院的报销统筹为80元/人/天，农保老人的报销统筹为45元/人/天，报销额度低，不足以支撑治疗和康复费用，很多老人因为费用问题回到家中，脱离治疗后健康状况有所退步。

我们建议：

1、从机制上改变医养结合机构管理模式，解决谁来统筹谁来管理的问题。

2、尽快建立关于康复养老的专业化培训机制，建立统一规范的行业专业技术和指南，提高从业人员对于养老相关知识和临床康复知识技能的专业水平。

3、可以根据护理院的实际情况进行等级划分，分为专业护理院、专科护理院、失能或失智护理院等等，根据相应的标准进行配置。例如小型护理院设立医务室，为机构老人提供日常老年保健，一般常见病、多发病诊疗和护理，医技诊断明确的慢性病治疗救护等服务。

4、目前，全国正在十几个城市试点长期护理保险，这是利国利民的好事，还能促进护理机构的发展。但在医养结合机构里，如何划分‘医’和‘养’的服务边界；如何清晰地指明哪些项目由医保支付，哪些项目由长期照护保险支付；在为社区、居家提供医疗康复服务时，医保和长护险又该如何支付，这都需要政府更好地解决。

                                 关于市政协十五届三次会议

第001号提案的复函

民盟市委八支部：

你们在市政协十五届三次会议期间提的关于“政策支持医养结合模式，让阳光照进长者心田”的提案，市政府已交由我局会同市卫生健康委办理，现将办理情况综合答复如下：

一、问题的现状

宜兴市是一个老龄化程度较高的一个县级市，1983年开始宜兴进入人口老龄化社会以来，老年人口持续增加，人口老龄化、高龄化趋势日益明显，至2018年底，全市60周岁以上老年人口31.3万人，占到户籍人口的28.95%（全国17.3%，无锡26.6%），其中80岁及以上老人达4.14万人，占老年人口的13.22%，我市老年人口比例在无锡地区最高。面对日趋突出的人口老龄化，宜兴市委、市政府近年来高度重视，积极应对，开拓创新，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的理念，努力开创养老服务工作高质量发展新局面。

二、近年来已做的工作和取得的成效

（一）建立健全养老服务政策体系。坚持把制度创新作为推动养老服务工作的重要先导，相继制定出台了《市政府关于加快发展我市养老服务业的实施意见》（宜政发〔2015〕137号）、《宜兴市“十三五”养老服务设施布局规划（2016-2020年）》(宜政办发〔2016〕122号)、《市政府关于加快发展我市养老服务业的补充意见》（宜政发〔2017〕120号）、《市政府关于推进养老护理型床位建设的实施意见》（宜政发〔2018〕167号）、《市政府关于推进居家养老服务中心（站点）标准化建设的实施意见》（宜政发〔2018〕168号）和《宜兴市居家养老援助服务提标扩面实施方案》（宜政办发〔2018〕142号）等一系列政策文件，基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养融合为重点、信息化为辅助的适度普惠型养老服务体系。

（二）持续推进医养结合养老机构建设。近年来，大力实施敬老院综合改造工程。针对全市各敬老院的不同情形，按照“提升完善”、“改造扩建”、“原址重建”分类进行综合改造，着力完善基础设施，进一步消除安全隐患、改善人居环境、扩增养老床位、提升服务空间。目前全市共有养老机构33家，床位数达9580张，其中护理型床位5207张，占比54.35%。全市已建成苏欣护理院、九如城养老护理服务中心等25家医养结合的养老机构，且全部纳入医保定点管理。

（三）不断提升养老服务质量。开展全市养老服务机构服务质量建设专项行动。对照影响养老机构服务质量的运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等五个方面115项内容，全面排查养老机构服务质量问题与不足，明确整治方向和内容，完善养老机构服务质量监测考核体系；严抓养老机构安全监管，切实强化养老机构安全生产意识，全面落实养老服务机构安全管理主体责任和民政部门行业安全监管责任；建立和推进养老机构风险防范机制。

（四）努力加强养老服务人才队伍建设。实施养老护理人员职业技能免费培训计划，组织开展多层次业务培训，切实提高养老护理员的保健、护理、康复等知识和技能。

三、着手解决问题的具体措施

（一）提升养老机构的养医结合服务水平。根据《宜兴市推进护理型床位建设的实施意见》，养老机构应当根据自身规模，在内部设立医务室、卫生服务站等医疗卫生机构，或建立老年护理院、老年康复医院，为入住老年人提供医疗康复护理服务。积极引导全市养老机构对闲置床位进行护理型床位改造，确保到2019年底，新增养老护理型床位1500张以上，总床位数达到9580张，社会办养老机构内设医疗机全覆盖，全市养老护理型床位占养老机构总床位比例超过56%。

（二）进一步推动医养融合和护理型床位建设。根据《宜兴市医疗机构设置规划(2015年-2020年)》和中期评估，按照《医疗机构基本标准》和《医疗机构管理条例》规范审批，全面放开护理院、康复医院和养老机构内设医务室的设置，并每年公布设置指引清单。采取养老机构内设医务机构、医疗机构开设养老机构、养老机构与医疗机构签订合作协议等模式，大力发展医养结合型养老服务，有效解决老年人的生活保障和医疗照护问题。积极引导全市养老机构对闲置床位进行护理型床位改造，明确新建养老机构护理型床位的占比率，对民办养老机构床位的日常运营补贴按照养老机构等级向护理型床位倾斜。利用我市九如城、苏欣护理院的成功经验，借鉴发达地区的先进经验，加强民政、卫健、医保部门间的联合协作，把我市的养老资源、医疗资源和护理资源融合利用，有效解决护理型床位“一床难求”的尴尬局面。

（三）推动医疗卫生资源向社区、家庭延伸。基层医疗卫生机构要与老年人家庭建立签约服务关系，提供定期体检、上门巡诊、上门护理和家庭病床等服务，为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。基层医疗卫生机构要主动与社区养老机构、日间照料中心、居家养老服务站和托老所建立紧密的医养结合关系，为老年人提供医疗康复服务，要根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。鼓励非政府办医疗卫生机构（含个体诊所）、护理（康复）院提供家庭医生签约服务和上门诊疗服务。支持和推广在日间照料中心、社区居家养老服务站内嵌入“健康卫生小屋”（或开设全科医生工作室），为老年人提供健康检查、医疗咨询以及康复护理等健康养老服务。加强养老机构医务人员职业技能培训，提高诊疗康复服务能力。将符合条件的医疗护理费用纳入医疗保险基金支付范围。完善落实异地住养老人就医便民结算政策。

（四）开展长期护理保险工作。根据无锡市政府办《市政府办公室关于建立长期护理保险制度的意见(试行)》(锡政办发〔2018〕154号)文件要求，结合我市实际，探素建立长护保险制度，建立个人缴费、政府补助、医保统筹基金划转等多渠道资金筹集机制，对经评估后达到一定护理需求，符合条件的长期失能参保人员，提供基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理服务的社会保险制度。我市于2019年4月1日开始正式执行长期护理保险制度，进一步保障失能人员基本生活权益。

                                                   宜兴市民政局

                                                          2019年5月21日