根据市委领导意见，市政协常委会组成调研组，就深化行政体制改革、转变政府职能、提高行政管理效能专题，开展了调查研究。经深入有关部门、镇、企业听取多方面意见，赴上海、浙江、广东等地学习考察，以及发放调查问卷，并进行分析研讨，形成了专题调研报告，供市委、市政府工作参考。
一、现状分析
近几年来，我市行政体制改革稳步推进，先后实施了行政机构改革、行政审批制度改革、行政执法体制改革、事业单位改革，加强了机关作风、效能和责任体系建设。政府职能有所转变，服务意识有所加强，部门作风有所改进，行政效能有所提高。在肯定成绩的同时，总的感到要适应宜兴经济社会发展的要求，还有许多不尽人意的地方；对照建设有限、责任、服务、法治政府的要求，还有一定的差距。
1、机构改革尚未到位，政府职能亟待转变。有些综合经济和管理部门职能交叉、职责不清，政出多门、多头管理；一些部门以各自利益为重，政府控调难以到位；垂直部门、垄断性行业条块分割，地方政府难以约束；部门的越位、缺位、错位现象时有发生。57%的问卷认为办事层级过多，且环节复杂。不少部门还没有摆脱计划经济的束缚，不从转变职能上挖潜力，而是一味增机构、争编制，甚至滥用临时人员，增加行政成本。事业单位管理存在盲区，经费和人员管理问题明显，购置小车管理不严，主管部门领导占用问题时有反映。强势中介机构缺乏监管，成为行政权力异化产物，强制代理、强行收费，每年高达数千万元。
2、行政审批改革滞后，服务中心授权不到位。我市创办行政服务中心的初衷远未达到，改善软环境的效果还不明显。84.6%的问卷要求简化行政程序，减少审批环节。受部门权力利益化驱动，尚有30%的行政许可项目未进中心；部门授权不到位，中心、部门 “两头受理”，现场办结率低，中心实为“收发中心”；更有甚者把已进入中心的项目又撤了回去。少数部门成立垄断性中介机构，名为方便群众办事，实为获取利益。还有不少部门把中心当作安置富余人员的场所，派驻中心人员中工勤人员高达35%。对此，群众戏称 “一站式”变成了“多一站”。
3、决策体系尚不完备，政策实施缺乏透明公平。重大发展战略，有时缺乏科学严谨的决策体系；一些政府投资项目、城市规划，论证不够、实施不规范，留下一些遗憾。尤其是政府投资项目成为“钓鱼工程”，加大财政负担。有识之士呼吁，把握决策导向，少盖办公大楼，多建发展平台。政策执行暗箱操作多，弹性大；不是阳光普照，而是热衷于找领导批条。为了享受优惠政策，有些不惜造假，既造成了投入不实，更影响了政府决策。83.1%的问卷对政策的透明度不满。一些执法人员的自由裁量权过大，“政策法规举在手中、收缴费率放在袋中、收多收少就在嘴中”，不作为、乱作为，执法不严、以罚代法。86.2%的问卷认为执法人员随意性较大。不少企业家感叹，交钱的受气、收钱的神气、用钱的阔气；不怕市场“看不见的手”，就怕部门“闲不住的手”。
4、监督奖惩不够有力，部门工作效率不高。我市虽已建立行政效能监督和奖惩制度，但一些部门在认识上还不到位、执行上还有偏差，承诺制、问责制、过错责任追究制等落实上还存在不平衡性。有些部门效能低下、履职不力，政令不畅、执行不力，管理松懈、监督不力。监督和奖惩措施的成效还不够明显，造成做多做少、干好干差一个样。60%的问卷对部门工作效率表示不满。
5、服务大局意识淡薄，梗阻现象形形色色。机关公务员既缺乏岗位职责，又缺乏激励、流动和淘汰机制。基层反映，部门中敷衍塞责、欺下瞒上、吃拿卡要，中层干部“梗阻”、一般干部“板结”的大有人在；更有甚者不给好处不办事，给了好处乱办事。现在“门难进、脸难看、话难听、事难办”中最关键的“一难”，即“事难办”还没有真正解决。“乱收费、乱罚款、乱摊派”老“三乱”问题屡禁不止，“乱检查、乱评比、乱培训”新“三乱”又紧紧跟上。还有不少人心不在焉、身不在位、心浮气躁，不专注、不刻苦、不谋事。66.2%的问卷认为公务员的素质不高。
以上存在问题的原因是多方面的。行政体制改革滞后于市场经济的发展是根本原因；思想观念陈旧保守甚至僵化，缺乏开拓创新精神和强有力的责任意识，以及决策、执行、监督、考核、奖惩等机制还不够完备是重要原因。这些问题的存在，危害莫大。不仅与建设现代政府的要求格格不入，有损政府形象，影响了执政能力建设；而且败坏了社会风气，滋生了腐败温床，损害了投资创业环境，最终制约了经济社会发展。对此，必须引起高度重视。
二、意见和建议
政府行政效能，是衡量一个地区竞争力的重要依据。站在新的发展起点上，必须树立现代行政效能理念，按照政府 “经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，改革行政管理、创新服务举措、提高工作效率、降低运行成本，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为加快宜兴“两个率先”、腾飞发展提供强大动力。
1、充分认识提高行政效能的重要性和紧迫性
目前，我市既没有先进地区的行政效能优势，又没有欠发达地区的政策洼地效应。要实现更快更好发展，必须高度统一思想，从提高行政效能、创优发展环境上寻求突破，解放和发展生产力。一是提高行政效能，是建立和完善市场经济体制的需要。我市虽在产权制度、事业单位改革等方面形成了一定的先发优势，但还缺乏浦东、深圳等以市场为取向的行政效能改革力度。政府改革已成为中心环节，迫切需要以市场法则规范政府职能和权力运作，加快政府管理理念、角色和方法的创新，真正建设有限、责任、服务、法治政府。二是提高行政效能，是我市率先发展、腾飞发展的需要。无论是“效率昆山”，还是“创新深圳”，都是走“小政府、大服务”之路。实践证明，行政效能越高，政务环境就越好，经济社会发展就越快。我市与先进地区最大的差距，说到底就是行政效能上的差距。当务之急，就是要进一步解放思想，尽快从传统的领导经济工作方法中解脱出来，打破常规定势，激发行政效能，增创发展新优势。萧山的领导说得好，提高行政效能是一场革命，是执政理念的转变，其爆发力不可估量。关键要看党委、政府主要领导的决心，关键要解决政府部门“交权”。为此，建议市委、市政府下最大决心，冲破一切束缚发展的体制机制障碍，深化改革、转变职能、简政放权、提高效能，促进经济社会快速发展。三是提高行政效能，是加大政府执行力和公信力的需要。政府标志性的形象就是公信力和执行力，而其关键体现就在于行政效能，没有效能就没有公信力和执行力，先进地区都非常注重这一点。昆山数年如一日，春节上班第一天讲的就是行政效能；上海29个部门向全社会公开承诺，充分显示了政府执行力和公信力之重要。为此，必须尽快解决部门存在的种种弊端，不断创新领导和管理方式，营造“零障碍、低成本、高效率、全透明”的政务环境。
2、加快推进政府职能的调整和转变
要科学界定和配置职能，进一步理顺行政事权财权关系。一是积极稳妥地调整部门职能。深圳提出，按照效能、依法界定和一事以一部门负责为主的原则进行调整。当前，我市需要调整的是发改、经贸、外经等综合经济部门，规划、建设、城管等综合管理部门的职能分工。尤其要凸现规划部门的龙头地位，充分发挥其先导、主导及统筹作用。同时，要清理撤销职能重叠的临时机构，彻底解决中介机构的行政化倾向。二是深化社会事业和社会管理改革。创新管理体制和运行机制，推进 “政事分离”、“以事定费”的管理模式。开放医疗、文化市场，完善义务教育管理体制，探索公办医疗机构、文化设施、学校等“管办分离”；开放公用、市政市场，探索体育场馆、公园、道路、绿化、环卫等“管养分离”。同时，充分发挥行业协会、商会在社会管理中的重要作用。三是创新公共财政管理体制。健全公共财政和投融资体制，完善行政事业性国有资产监管新体系；把财力、物力等公共资源更多地向社会管理倾斜，迈出政府购买公共服务新步伐；改革政府科技创新资金配置方式，探索委托管理新办法；加强政府投资项目管理，加快推进代建新制度；整合部门国有资产，尤其是政府机关大院要带头实施后勤服务市场化运作新模式。四是转变镇级行政职能。深化镇级机构改革，撤并镇属机构和驻镇站所，建立经济发展、社会事业、村镇建设、市民服务等几大中心；积极实施有关部门委托授权，促进行政执法权限重心下移和相对集中。坚持立足长远，围绕城乡人口、资源、环境、产业布局，尤其要结合新农村建设，谋划行政区划和规划调整。
3、全面深化行政审批制度改革
深化行政审批制度改革是转变政府职能的重头戏，也正是基层反映最集中、最强烈的问题。下步改革一定要在这方面有明显突破：一是强化中心职能。顺德21000平方米、浦东在建18000平方米的市民服务中心，以及他们与国际接轨的行政效能，足以证明行政审批改革决非权宜之计。市委、市政府要以铁的决心、铁的时间、铁的纪律，确保所有办证和审批项目都无条件进入中心，包括工程招投标、土地拍卖、产权交易、政府采购等成建制进入中心运作。二是提供组织保证。进入中心的所有工作人员必须拥有审批资格。萧山的经验值得借鉴，即部门涉及的所有审批事项都集中到一个科室，成立行政审批科，然后成建制到中心上班，两年一换岗；部门明确1名副局长只分管审批事项，已有发改、经发、外经、建设、国土、环保等6个部门的分管局长在中心上班，一年一换岗；如分管局长不到岗，则视作授权科长行使职权。三是公布审批事项。所有行政许可、非行政许可和服务性的审批事项都必须向全社会公布。尤其是收费标准，一律以下限收费，并杜绝批条减免。四是完善服务体系。本着让群众“少进一次城、少跑一个门、少找一些人”的宗旨，建立市、镇、村三级联动服务网络，并落实专（兼）职人员为企业和百姓办事。五是实施电子监察。对行政审批进行全方位全过程的实时监督，任何人在第一时间就能查询审批情况，确保审批的公正、时效、合法、规范。
4、积极完善行政管理决策机制
深圳为了确保决策的科学化民主化，制定了重大决策公示和专家咨询论证暂行办法。先进地区经济发展之快、城市建设之美，无不凝聚了正确的决策。顺德市民广场与服务中心连成一片，青浦会议中心与党校集群建设，堪称科学决策、资源共享的成功范例。结合我市实际，一是完善决策程序。以科学发展观统领，建立健全科学民主、调查研究和集体决策制度，尤其是全市大政方针、战略目标、政府投资项目、重大政策出台、城市规划等都要按照程序决策，包括更改决策也要按照程序操作。二是实施论证听证。建立健全重大决策专家咨询论证制度和听取各界人士意见建议听证制度，充分论证，集思广益，确保决策的科学性和正确性。三是实施公示制度。凡是没有经过调查研究，没有经过论证、听证，没有经过公示、协商、批准等法定程序的重大事项，不作决定，更不能急于实施。
5、努力构建阳光普照的政策平台
政策激励是提高行政效能的重要手段，更是促进发展的尚方宝剑。一是全面梳理有关政策文件。基层反映，一些政策措施，受益面不宽，操作性不强，激励作用不大。为此，一方面要清理不合时宜、影响政府执行力的政策文件；另一方面完善有关政策措施，发挥政策的最大效用。二是制定切实可行的政策措施。政策体现政府管理的能力和水平。要组织专门力量，研究国家的方针政策和法律法规，借鉴先进地区的成功经验，用好用活用足政策空间。三是促进政策落实公开公平公正。围绕建设“阳光政府”，实施阳光政策。坚持做到公开是常态、不公开是例外，凡涉及政府公共服务事项、事关群众切身利益的公共政策以及行政执法规章制度、示范文本等，必须通过新闻媒体、建立政府发言人制度等，如实公开，及时发布，提高政府工作透明度。不仅要公布政策内容，更要公正执行政策；既要抓政策落实到位，更要考量享受优惠的真实性。规范操作程序，防止执行政策变形、自由裁量权过大。
6、建立健全行政责任监督制度
提高行政效能，强化政府责任，制度建设至关重要。一是健全责任制度。为实施“责任风暴”和“治庸计划”，切实加强政府执行力，深圳去年出台了 “1+6”文件。这不仅在深圳市取得了巨大成效，而且在全国产生了重大影响。我市虽然也有一些制度，但影响力不大、震憾力不强、成效也不明显。必须按照国务院的要求，健全行政执法责任体系，依法界定执法职责，为强化政府执行力提供制度保障。二是完善监督网络。坚持用制度管权、管事、管人，做到权力运行到哪里，制度就约束监督到哪里。整合各种资源，运用法律、行政、舆论及政务公开、阳光操作、民主评议等手段，形成监督网络，有效防止决策失误、权力失控、行为失范。当前，特别要强化各类收费的监管，强化垄断性部门和行业的监管。整合电子政务网络资源，发挥政府网站积极作用，建立行政效能电子监察网，既行使监督职能，又接受群众投诉。三是加大追究力度。按照“责罚相适、因责施罚”的原则，进行责任追究，并公布追究结果。尤其对影响全局的重大决策、重点工程等要实施终身责任追究制度。坚持“负责任就要付出努力，不负责就要付出代价”的理念，决不搞“下不为例”，从源头抓起，既处罚失职者，更处罚袒护者，形成强有力的权力制约机制。
7、大胆创新行政效能评估考核办法
我市行政效能综合评估体系和考核办法应尽快改进。一是完善综合评估体系。整合目前分散的、条线的、单项的评估考核办法，结合部门的职能和镇的区位、产业特色、发展定位，科学制定指标体系。同时，要增加衡量行政效能的评估考核指标。二是改进评估考核办法。对部门的考核，要结合千人评议机关，从内容、    （下转第56页）（上接第28页）形式到结果作进一步完善；对镇的考核，要改变一刀切的做法。浦东、青浦等建立“1+3”（“1”指一支测评队伍；“3”指专家、网站、中介机构三方测评力量）的评估考核办法值得借鉴。三是发挥评估考核导向作用。评估是依据，考核是指挥棒。要加强对评估考核结果的公布公示、重奖重罚，确保评估考核的科学、公正、权威、有效。
8、着力提高公务员队伍整体素质
提高行政效能、优化发展环境，关键取决于掌握权力的公务员。根据宜兴现状，建议市委、市政府要狠下决心，切实加强吏治。一是加强教育管理。以增强执政意识、提高执政能力为重点，推动学习型政府建设；花精力狠抓机关管理和培养提高，造就一支政治上靠得住、发展上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的公务员队伍。二是深化干部人事制度改革。建立公务员《职位说明书》制度，确定每一个岗位的工作职责，并明确每年度的工作任务，确保所有公务员定岗定责定任务。拓宽公务员能上能下的渠道，坚决清退机关冗员。坚持正确的用人导向，针对任职短期行为、缺乏工作激情等问题，完善和调整市管干部管理办法，充分调动积极性和创造性。三是强化奖惩举措。建立和健全公务员奖励、惩处、交流、淘汰机制，坚持“不按制度办事，就按制度换人”的原则，着力解决公务员队伍中的不良习气和不正之风，确保公务员队伍的行政效