以“美丽乡村”建设为契机

全面提升宜兴城镇化发展水平

（ 2013年6月27日市政协十四届七次常委会议协商通过）

随着中共十八大的召开，城镇化成为未来几年国家发展的重点战略。作为市域面积四分之三是农村的宜兴来说，城镇化的关键在农村。2011年以来，我市大力开展“美丽乡村”建设，打造了一批特色鲜明、生态宜居的新农村亮点，这不仅与中共十八大提出的“美丽中国”不谋而合，也为推进我市城镇化建设奠定了坚实基础。为进一步加强“美丽乡村”建设，全面提升宜兴城镇化发展水平，着力打造“美丽中国”建设示范区，市政协常委会组成专题调研组，深入开展调查研究，广泛听取意见建议，并形成调研报告，供市委、市政府工作参考。

一、“美丽乡村”建设取得的成绩

我市“美丽乡村”建设工作开展以来，以加快城乡统筹发展为目标，以村庄环境整治为抓手，因地制宜、分类推进，两年累计新建和改造各类道路607公里、污水及排水管道305公里，新改建公厕194 座，新添垃圾箱21407个，清理乱搭乱建46981处，新增绿地面积236万平方米，出新建筑物659万余平方米，全市农村环境面貌焕然一新，生态质量大幅提升，公共服务显著增强，得到当地老百姓的普遍好评。

具体而言：一是因村制宜、特色鲜明。依据我市地形地貌特点，区分山区、渎区、圩区三大板块，划分产业带动、旅游服务、文化保护、水乡风情、山村风貌、田园风光六种类型，注重留下乡村味道、彰显生态特色、展现人文魅力，形成了“村村有特色、个个有看头”的格局。二是利民富民、惠及群众。跳出建设搞建设，将农家乐、乡村旅游、现代生态农业与“美丽乡村”建设有机融合，促进旅游经济发展，推动经济社会转型，使建设内涵更为丰富、人民群众真正受益，逐步形成了“环境带来效益、效益促进发展、发展反哺环境”的良性循环模式。三是建管并举、成效初显。充分发挥制度的规范作用和村民的主体作用，科学制定村规民约，倡导现代生活方式，引导农民不断提高环境意识和生态自觉，真正当好农村环境的监护人，成为“美丽乡村”建设最持久、最可靠的力量。

二、“美丽乡村”建设中存在的问题

“美丽乡村”建设是一项事关民生福祉和长远发展的战略工程，也是一项涉及面广、投入量大的系统工程。调研过程中我们了解到，受村庄数量、建设水平、群众观念等因素影响，当前主要存在如下问题：

1、建管资金压力巨大。从创建看，我市“三星级康居示范乡村”自定目标是两年创建220个，今年列入创建任务的许多村庄环境基础和经济实力都较差，资金需求大于以往；从管护看，50户规模的“三星级康居示范乡村”年均费用在10万元左右，规模更大的村甚至要达到15万，而一般“环境整洁村”的费用也在5万左右。建管资金对村级财政来说是一笔不小的开支，相当一部分村难以承受。

2、建设品质参差不齐。规划方面，规划引领作用未完全发挥，执行上的刚性尚不到位，各自为战甚至受利益驱使私搭乱建现象还不同程度存在；建设方面，既有片面追求城市化、高档化、贪大求洋的浪费现象，又有降低创建标准、建设质量不合要求的情况。这些都在一定程度上影响了“美丽乡村”建设的整体效果。

3、长效管理尚待加强。“美丽乡村”建设是一项长期工程，创建成功的一批村庄只是在某个节点达到了标准。由于当地居民一些生活陋习没有及时得到改正，村庄环境管护队伍还没真正成立到位，市场化运作机制还没有完全确立起来，督查考核制度还没有正式出台，导致有些村庄出现不同程度“脏乱差”现象的反弹和回潮。

三、进一步推动“美丽乡村”建设的建议

（一）坚持规划引领，科学设计“美丽乡村”建设蓝图

1、高点定位，统筹兼顾。要以打造“美丽中国”示范区为目标，以更为宽广的视野、更为严格的标准，细化丰富原有规划，确立更高规划定位，在现有基础上致力“做精、做优、做特”，着力打造流传后世、惠及子孙的城镇化发展样板工程。要以便利群众生产生活为追求，充分发挥规划引导和调控作用，统筹考虑空间布局、产业发展、资源配置、基础设施和公共服务体系建设，为地方经济社会长远发展奠定基础。要以实事求是为原则，充分考虑各镇村实际情况，做到规划的整体性和个体性相统一，不搞简单化和一刀切，宜散则散，宜聚则聚，宜商则商，宜农则农，宜游则游，避免恶性负债搞建设，加大镇村财政负担。

2、深度挖潜，丰富内涵。要更加注重特色化，结合山区、圩区、渎区地理特征和景观风貌，充分吸收地域元素，保留原有自然形态，彰显地域特色；结合传统村落、古旧街坊、名人故居等文化遗存和历史记忆，将人文元素全面融入镇村规划，彰显文化特色；结合各村环境资源禀赋，注重差别化发展各类农副产业，彰显乡土特色。要更加注重精致化，坚持引入城乡规划设计中的先进理念和成功经验，做精、做美、做细每一个村庄、每一幢楼屋、每一条道路、每一片绿化，致力打造“移步换景、处处成景”的景观乡村。要更加注重人性化，借鉴浙江嘉善、江苏太仓等地经验，镇村规划中要充分考虑当地风俗习惯，充分尊重群众意愿，尽量照顾实际需求，预留如农事活动等必要公共场所，方便农村百姓生产生活。

3、刚性控制，严守红线。按照最新城镇化规划布点，在保留目前216个行政村的基础上，自然村将从目前3324个撤并至1577个，调整规模之大、涉及范围之广前所未有，若不严格规划源头控制，必将给“美丽乡村”建设工作带来极大影响。一方面要严格执行规划布点。对规划保留点内的村庄，要集中力量推进“美丽乡村”建设，尤其是对重点村庄要邀请专业规划设计单位高起点、高标准编制村庄建设规划，完善布局、强化功能；对非规划保留点内的村庄，要严格控制相关新增建设，逐步弱化基础设施配套，加快村庄撤并、房屋置换、人员流转。另一方面要严肃查处违规行为。要按照村镇规划总体部署，由职能部门和属地政府联合执法、加强监控，对借村庄环境整治之名行私搭乱建之实的行为做到露头就打、绝不姑息，切实维护规划权威性和严肃性。

（二）坚持难点突破，全力推进“美丽乡村”建设工作

1、多措并举，破解建设资金难题。一是要加大对上争取力度。主动与上级政府部门做好对接沟通工作，积极争取更多的创建指标，落实更多的资金奖补措施，为我市“美丽乡村”创建工作注入强大动力。二是要加强财政转移支付。参照我市河道整治、垃圾清运给予专项补贴的做法，加大市、镇两级财政转移支付力度。同时，以“美丽乡村”建设为总扎口，充分整合各级各部门投入新农村建设的各项分散资金，积少成多、形成合力。三是要提升自我造血功能。充分盘活村级集体资产，依靠土地流转、产业培育、资产经营等形式，壮大村级经济，集聚建设资金。同时，充分发动和引导在外乡贤、热心人士通过募捐、投资等方式建设村级公益事业，有效开渠引水、缓解资金压力。四是要量力而行分层推进。“美丽乡村”建设是一个漫长的过程，不可能一蹴而就、一步到位，必须因地制宜、科学实施。财政状况好的，可以循序推进、先行先试；财政状况差的，必须逐步推进、稳步实施。

2、把握契机，加快农村危房改造。长期以来，我市严格执行农村宅基地建房相关限制政策，客观上确保了规划严格执行，有效遏制了乱搭乱建违规行为。但与此同时，与苏北、浙江等一些周边城市和地区相比，许多农宅始建于上世纪七八十年代，大多房屋质量较差，因政策所限无法翻建改造，仅靠修补整治已经不能解决根本，这既影响了农村部分群众生活，也在一定程度上制约了我市城镇化发展步伐。为此，要抓住国家放开农村宅基地危旧房翻建改建的契机，依托“美丽乡村”建设，稳步推进农村危旧房改造试点工作，严格按照规划布局，在不突破宅基地原有面积、不新征用农田面积的原则下，就地改建或置换至中心村新建，逐步把农村危旧房改建成农民安身立命的家园和和谐宁静的乐园。

3、立足长远，强化公共服务配套。城乡发展的差距，更多地体现在公共服务上。要把提升农村公共服务水平作为 “美丽乡村”建设的重中之重，着力加大财政资金投入和民间资本引入力度，最大限度实现公共资源在城乡之间的均衡配置。一方面，要加强基础设施建设。充分发挥我市公用事业和交通建设全省领先、全国一流的基础优势，进一步优化和完善城乡道路互联互通、供水管网“无缝对接”、垃圾统一收集处理和公交一体运行等基础设施网络，真正实现城乡公共基础设施的共建共享。另一方面，要加强服务体系建设。大力深化教育、文化、医疗、社保、就业等体制机制改革，使更多的服务触角向农村一线延伸，使更多的优质资源为农村群众享有，从而真正从实质上缩小城乡差距，推动一体发展。

（三）坚持管理为本，长效巩固“美丽乡村”建设成果

1、引导群众自主管理。村民是农村生活的主体，也理应是“美丽乡村”的建设者、管理者和受益者。要加强宣传，统一思想，提升广大村民对城镇化发展的认识、认知和认同，增强主体意识和责任意识；要加强引导、规范行为，改变传统陋习、增强环境意识、提升文明素养，自觉遵守村规民约、维护镇村良好面貌；要加强组织、自我管理，牢牢依托村民委员会这一群众性自治组织，发挥主体作用，加强村级管理，形成“人人参与、个个共享”的良好氛围。

2、完善政府公共管理。“美丽乡村”的后续管理，政府作用不可或缺。要创新管理体制，尝试下放行政审批服务事项，将城市管理的理念和方法引入镇村，使公共管理更多地向农村覆盖。要搭建管理平台，积极组建镇级公共财政服务中心、招投标中心等，从资金保障、项目建设等方面提供服务便利。要改革管理模式，逐步开展“大综合”执法改革试点，推进管理重心下移，实施“定路、定村、定片”的镇村网格式管理，提高城乡一体化管理效率，促进农村基层和谐稳定。

3、探索市场规范管理。长远而言，无论是从管护成本考虑，还是从专业水平出发，市场化运作都是村镇管理实现常态高效的重要手段。要引入专业团队，通过公开招标形式，把村庄设施维护、河道管护、绿化养护、垃圾收运等交给资质高、实力强的一流团队进行专业管护；要落实行业监管，发挥公用事业、水利、建设、交通等部门的职能和专业优势，定期巡查、及时纠偏；要加强绩效考核，由职能部门、基层政府和属地村民对管护工作进行评判，依据实绩进行量化考核，确保运行高效、管护到位。